谭浩俊担心，不排除地方政府会通过“两本账”来应对新政策。“把土地拆迁补偿成本扩大，减少土地出让收益，藏‘富’于街道。人为调高土地出让收益的农村获得比重，形成农村发展获得的土地出让收益名义和实际不匹配。”

中央再加码解决“三农”问题，持续发力振兴乡村。

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了印发了《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》，明确提出从“十四五”第一年开始，各省（区、市）要分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村的比例；到“十四五”期末，以省（区、市）为单位核算，土地出让收益用于农业农村的比例要达到50%以上。

今年《政府工作报告》已提到加强“两新一重”建设，即新型基础设施建设，新型城镇化建设，交通、水利等重大工程建设等。让外界关注的最新动作是，国家下一阶段还将动土地出让收益这块“土地财政”的大蛋糕，“反哺”农村。

“土地出让收入现在一年高达六、七万亿元，今年有可能突破七万亿元。土地出让收入用于农业农村比例每提高一个百分点，就相当于‘三农”增加了600亿到700亿元的投入。”9月24日国务院新闻发布会上，中央农村工作领导小组办公室副主任、农业农村部副部长韩俊表示。

该如何解读重新分配土地财政，反哺农村？如何保障土地增值收入能流入“三农”领域？今年政府大力推进解决“三农”问题，是否与内循环启动有关？9月27日，时代财经专访了中南财经政法大学兼职教授、江苏大学工商管理硕士导师、知名财经评论员谭浩俊先生。

谭浩俊指出，由于城市的过度扩张，尤其是负债扩张，多数地方都依靠土地收益维持政府负债的平衡性，包括利息支付、本金偿还等。一旦提高土地出让收益用于农村发展的比重，必然会使地方政府的偿债压力更大，让地方政府的运行更加困难。

谭浩俊担心，不排除地方政府会通过“两本账”来应对新政策。“把土地拆迁补偿成本扩大，减少土地出让收益，藏‘富’于街道。人为调高土地出让收益的农村获得比重，形成农村发展获得的土地出让收益名义和实际不匹配。”

“乡镇振兴目前最大的问题在于产业发展，”在谭浩俊看来，增加乡村基建的投入是振兴产业的前提。他分析，过去全社会把更多的精力放在发展城市工业、房地产，没有很好地组织农村第二产业的发展。

“这次疫情对城市经济的影响非常大，不少农民工者返乡。乡村振兴能吸引农民工留在当地工作，这也是振兴乡村的契机。”

中南财经政法大学兼职教授、江苏大学工商管理硕士导师、知名财经评论员谭浩俊

时代财经：到“十四五”期末，土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上。土地出让金制度的雏形形成于1987年，发展至今33个年头，如何评价土地出让收入对财政的贡献？

谭浩俊：过去有观点认为，土地财政应称作“金融财政”，有一定道理。因为土地价格的上涨，主要是开发商价高者得的竞拍方式以及银行等金融部门投入资金共同作用，将土地出让的价格推高。土地价格的节节攀升造成了土地出让收入的增长，客观上形成了土地财政。

土地财政对财政的贡献是巨大的。政府财政主要是保证政府部门的运转，而土地财政则是保障城市基建建设的资金来源。土地财政对城市的发展、建设起到了很大的作用，其中也有一部分用于城镇化建设，但比重还不是很大。因此，土地财政对财政的贡献主要是体现在城市基础设施建设。

时代财经：在《意见》的新闻发布会上，相关负责人表示，提高土地出让收入用于农业农村的比例，是城乡关系的一次重大调整，可能会在一定程度上改变地方财政支出结构。这一政策将如何改变地方财政支出结构？地方财政是否面临左支右绌的局面，甚至酝酿地方债务风险？

谭浩俊：据统计，2013年至2018年，我国土地出让收入累计达28万亿元，扣除成本性支出后，土地出让收益是5.4万亿元，占土地出让收入的19.2%。土地出让支出用于农业农村资金1.85万亿元，仅占土地出让收益的34.4%，占土地出让收入的6.6%。

从近年来土地出让的实际情况来看，土地出让收入大部分用在了城市建设，造成了地方政府负债，甚至使得政府负债出现加杠杆现象。这几年政府负债的规模，远大于土地出让收益。

如果说把土地出让收益的50%用到农村和农业建设上，用于城市建设的土地出让收入会减少。这样的情况下，城市建设可能会受到一定的影响，这就要求城市必须合理安排财政支出结构。在收入不够的情况之下，重点补短板。一些可建可不建的项目，应根据财政的变化情况逐步解决。 

至于地方债，对于地方政府而言，即便土地出让收益不用以增加对农村和农业的支持，地方政府也不会把土地出让收入用以偿还地方债务，而是拿去继续建设新项目。如果土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上，有可能使得有些地方政府基建项目无法延续下去，政府可能会通过政府平台的变相贷款增加负债。这会对地方债务产生一些影响，但不会给地方债风险带来根本性影响。

时代财经：如何看待《意见》把土地出让收益50%以上用于乡村建设，其调整是否合理？

谭浩俊：改革开放初期，中央曾提出通过城市快速发展、工业经济不断增强，反哺农村和农业。现在的情况却是，农村集体土地出让获得的收益，大部分依然用于城市。不仅城市反哺农村落空，农村仍在支持城市发展，这毫无疑问对农村发展是相当不利的。

通过政策调整，提高土地出让收益用于农村和农民的比重，才能更好地体现社会财富分配的公平性。

值得一提的是，城市国有土地经历了前些年的大规模开发之后，剩下的国有土地大多是老旧小区改造、棚户区改造等，土地出让价格高是因为拆迁成本高，土地出让收益很低，甚至有的出现成本与收益倒挂现象。

因此这几年城市开发主要依靠城郊结合部的土地，而这些土地大多属于集体所有制性质，通过土地用途变更才成为国有土地。如果把土地出让收益主要用于城市建设，而不更多用于农村发展，显然是不公平的。

时代财经：《意见》能否保障土地增值收入流入“三农”领域？会不会还是有空子可钻，使得财政并没有反哺到农村？

谭浩俊：眼下的难题是，由于前些年城市的过度扩张，尤其是负债扩张，多数地方都在依靠土地收益维持政府负债的平衡性，包括利息支付、本金偿还等。一旦提高土地出让收益用于农村发展的比重，必然使地方政府的偿债压力更大，让地方政府的运行更加困难。尤其是城市建设和补短板等，也会受到影响。

不排除地方政府会通过“两本账”来应对新的政策。所谓“两本账”，可以从两个层面来分析：

第一个层面，就是成本核算方面的“两本账”。一本账簿应对新的政策和上级检查，把土地拆迁补偿成本等扩大，减少土地出让收益，藏“富”于街道或是拆迁机构等。再把建设任务交给街道和拆迁机构，由政府部门和街道、拆迁机构共同负责城市新的项目建设。

另一本账簿则是政府自己看，实际获得的土地出让收益远大于账面上的收益。因为藏“富”于街道或拆迁部门，街道的可操作空间很大，能够调配的资源也很多，以便于地方政府调度使用。

这个“两本账”是必然会出现的，值得好好研究与思考如何预防。否则，提高土地出让收益更多用于农村的政策，会在执行层面受到很大影响。

第二个层面，在如何提高比例的数据上做“两本账”。一方面，人为地调低土地出让收益用于城市的比例，从而使城市获得的土地出让收益名义和实际不相符——名义上的少，实际上的多。另一方面，将不属于土地出让收益的部分也计算到用于农村发展中去，人为调高土地出让收益的农村获得比重，形成农村发展获得的土地出让收益名义和实际不匹配——名义上得到的多，实际获得的少。

这个“两本账”会带来农村实际可利用的土地出让收益水分加大，实施的效果降低，影响农村发展。

所以，必须采取更加切实有效的措施，防止地方政府为了应对新的政策可能采取的变通、扭曲手段，确保新的政策执行不打折扣，确保50%的比例不存在水分。

我的建议：第一，实现50%的比例时间可以适当放长一点，但一定要实实在在的，不能有任何水分，不能打折扣。第二，建议可将前些年土地出让收益占土地出让收入的比重作为主要参考，评价地方政府对待政策的态度。如果出现明显降低的现象，就有可能存在弄虚作假现象，必须进行查处，确保政策不折不扣落到实处。 

时代财经：农业农村部在发布会上指出，此举是促进乡村全面振兴、引导资源要素向乡村流，重点用于高标准农田建设、农田水利建设、现代种业提升等突出短板。目前乡村振兴的突出短板是在农村基础建设？

谭浩俊：基础建设确实是农村和农业发展的一块短板。很多的地方的粮食产量还无法达到很高的水平，原因就在于农业农村的水利建设、农田高标准建设、现代种植业的农业方面建设比较差。在这样的情况下，确实需要在基础设施方面建设增加投入。

基建是乡村振兴的最主要条件之一，如果农村的道路建设没有跟上、基本建设条件不具备的话，产业也不可能进驻。不如先把“巢”筑好以后再引进“凤凰”，所以有条件的地方应该先把基建加强，然后再引进产业，这是更好的方式。

如果说土地出让金收益能够更多地投向农村的基础设施建设、农田建设、水利建设等，可以带来更多的产业发展。即便不是发展工业产业，也可能在农业产业、农业现代化方面发挥很大的作用。至于现代农业，可以通过土地出让金的增加，培育优良的种子公司等，把农业的种子培育得更好一些，使得产量得到更好的提高，对农村经济的发展起很大的作用。

时代财经：在过去城镇化高速发展的阶段，资金、土地加速流出农村，劳动力也从候鸟式迁移到了不可逆的往城市迁移，客观上造成了农村经济、社会、文化的日益衰败。乡村振兴，目前最大的困难在哪里？财政的倾斜，能在多大程度上解决这个困境？

谭浩俊：乡村振兴目前最大的问题是在于产业发展问题。新农村建设、发展农村经济，关键问题就是要发展乡镇的产业。不同的地区要确定不同的产业的目标、重点与方向，在产业发展上做得更好一些。

只要产业发展做好了，外流人口会返乡创业。目前困扰农村的留守老人、留守儿童、留守妇女等问题，也会在产业的发展中逐步解决。农村的养老问题、医保问题等都会在产业发展中得到很好的解决。

产业是未来乡村振兴的关键。

过去很多地方把重点放在城市建设上，不重视农村建设，其中很重要的表现就是不重视农村的产业发展，总觉得农村就是以农业或者果业为主。实际上农村也需要发展第二产业，关键是看这个地方适合发展什么样的产业。像浙江、江苏、广东一带发达地区的农村产业就建设得比较好，尤其江苏、浙江的乡镇建立了产业园，用土地流转以及土地集中租赁等方式把产业发展起来。

产业发展起来以后，地方集体经济组织的经济实力增强，他们能够采取补助措施，包括贫困户、养老保险、医保等方面，从而增强农民的向心力，以及村镇集体组织的凝聚力。

时代财经：国家“真金白银”支持乡村振兴，今年《政府工作报告》提到的“两新一重”建设的重要内容，督促城区常住人口300万以下城市全面取消落户限制。是否与国内国际“双循环”的战略有关？

谭浩俊：农村是个大市场，农村不仅需要生活资料，也需要农业生产资料。如果能够把农村经济发展起来，农民的收入水平提高，那么农村的市场需求就会大大增加，农村的消费水平也能得到增强。这对实现国内“内循环”会产生非常大的作用和效果。

虽然过去也曾提倡在农村发展第二产业，但全社会把更多的精力放在发展城市的工业、房地产，没有很好地组织农村第二产业的发展。不仅仅是农村，城市对制造业、对第二产业发展也不是很重视，更多的放在房地产开发。诚然，如果房地产的开发没有发展起来，前述的土地财政以及相关城市基建就没有基础。但房价过高，社会也会出现问题，同时服务业的发展也必须以制造业、第二产业为基础的。

这次疫情对城市经济发展带来的冲击很大，部分农民工在城市找不到适合的工作。在这样的情况之下，在农村发展第二产业，可以吸引更多的农民工在当地工作，也能够减少城市产业发展和就业的压力，是多赢的举措。这对于农村发展第二产业是重要的契机。