文 | 李铁

随着城镇化水平的提高，城市居民收入水平较大幅度的增加，旅游业已经成为中国服务业发展十分重要的标志性产业。

近些年中国的旅游消费增长速度较快。从2000年到2018年，国内游客从7.44亿人次增加到55.4亿人次，其中城镇居民从3.29亿人次增加到41.2亿人次。每年国内旅游总花费从3175.5亿元增加到5.13万亿元，年均增长率16.7%。

旅游业的发展给城市的消费和服务业，以及旅游地产的发展带来重要机会，许多拥有旅游资源的城市希望通过制定旅游发展战略，引进资金，加大相关的基础设施建设力度，来带动本地旅游经济的发展。特别是希望通过城市居民消费向旅游资源条件充沛的农村地区扩展，来推动乡村振兴。

旅游业的发展引起了各级城市政府官员的重视，但是往往也会出现很多问题，比如政府主导的旅游投资过度，或者是出现了项目选择的失误，造成大量投资浪费，这在一定程度上也是形成一些城市债务的重要原因。因此从经济学的角度来研究旅游发展战略和规划，目前的时机显得尤为重要。

旅游资源有公共性，不宜被少数人独占

旅游消费的特点是流动性强，消费的内容丰富，而且根据旅游内容的变化，还具有周期性的特征。

我们一般把旅游分为观光性旅游和深度休闲度假旅游。

所谓观光性旅游，就是以欣赏人文景观和自然景观为主，停留时间较短，旅游期间选择的观光项目较多，而且不具备重复性的特征，属于一次性旅游。这种旅游人群一般流量较大，在满足衣食住行等基本生活需求的基础上，还有着强烈的购物需求。

深度休闲度假游，一般与自然景观的配置有着直接的关系，人们希望在休假期间，避开城市的喧嚣，希望紧密接触大自然，呼吸新鲜空气，体验丰富多彩的自然生态空间、别样的文化生活。休闲度假游大多选择自然生态条件优越的地方，便于参与式体验和休憩。因此具有停留时间长，多次往返的特点，消费的内容更丰富，消费的水平更高，而且周期性强。

无论是观光游，还是休闲度假游，当地政府都面临着一个问题，如何满足最大的旅游流量，提供更好的公共服务和市场化服务。因此必须要解决公共资源的再分配和引导市场化投资的进入，增加各类服务的供给。

而在现实中出现的问题，往往会导致资源供给的错配，造成投资的闲置或者公共资源的浪费。例如，我曾经在江苏的一个著名的湖畔景区调研，当地政府在湖畔最好的区域盖了许多别墅，当然也吸引了很多有钱人来购买别墅，政府也可以有短期的土地出让收益。但是从长期来看，这部分土地上的房屋一旦卖出，就变成了被少数人占有的空间，资源的公共性特点丧失，甚至不可逆转。政府等于牺牲了未来可以吸引更多旅游人口的预期。

当具有公共性的旅游资源被少数人垄断的时候，就丧失了原本可以获得的资源长期收益，这种机会成本就变成了损失和负担。政府必须要给购买别墅的人提供永久的公共服务，而同时，这部分资源不会为更多的旅游消费者提供服务，造成了事实上的闲置和浪费。

同理，很多地方在自然旅游资源禀赋好的地方，大力开发房地产，希望吸引更多的人来买房，以便通过土地财政来筹集基础设施建设和改造的资金。其实算下账来，短期收益肯定是增加了，但是购房人的公共服务必须要由当地政府来解决。围绕房地产开发，所涉及的街道、基础设施、各种公共服务设施的建设和长期维护也都要当地政府来提供。而后任政府又不再可能从已经出让的地产中收税。没有了后续资金来源，只能继续出让其他的土地，再开发房地产，用来解决财政资金不足、维持或改善基础设施和公共服务等问题。最后形成房地产主导的发展模式的恶性循环。

无论是观光旅游还是休闲度假旅游，普遍的规律是要通过旅游资源的合理配置以及各种消费模式的供给，来满足消费者的多样化需求。

对于地方政府来说，如果游客越多，经济的活跃度就会越强，当地居民通过提供服务增加的收入就越多，参与投资的企业盈利的机会也就越大。我们常常提出，制定旅游发展战略，重点是要解决如何增加游客的流量，而减少公共服务等资源的长期供给。

也就是说，可以通过各种手段和措施，让游客在这里消费，得到最好的旅游乐趣的满足，但是不要鼓励他们在这里置业，成为政府长期服务的负担。

如果发展餐饮业、酒店业和各种与消费模式有关的旅游服务业，并向不同年龄层次、不同消费层次、不同旅游偏好的游客充分提供各种服务，可以吸引更多的游客前来，满足旅游需求的多样化和最大化。这样他们可以通过消费，给地方政府和居民带来长期收益，并支持政府或者企业增加更多的投入来改善服务。

如果在可开发的旅游景区，开发房地产，而买房子的人虽然会在这里置业，但是不仅长期占有了当地的资源，而且政府还要长期对这些闲置产业进行维护和服务，那么一定会消耗政府的公共服务资源和资金，这对于政府来说是长期的损失。

因此，鼓励政府在旅游产业上增加流量的服务供给，减少因出让土地和销售住房而需要付出的长期公共服务供给，在经济上既有利于地方政府和当地居民，也有利于新增游客通过服务空间的增加，更好地得到旅游乐趣的满足。

旅游开发如何利用土地资源？

既然要控制旅游资源丰富的地区和城市的房地产的开发，对于地方政府则面临两类问题；一是现有的土地资源如何开发为好？二是已经开发的房地产，甚至已经完成了销售，如何得到更有效的利用？

对于旅游景区资源的开发重点是以针对旅游的服务项目为好。例如发展酒店业、各种独具特色的小型旅馆、餐饮业、特色产品的销售以及围绕游客需求的服务行业，由于服务的品种齐全，土地出让的价格也不会低，同时政府还可以从服务业的经营中收税，来解决政府的公共服务支出。

所有的服务都是满足于游客流量的增加，带动他们的消费，也可以带动经营企业和居民的收入增长，政府还可以拿到税收来进行基础设施建设和公共服务开支。

对于已经开发并完成销售的地产项目，政府可以鼓励从事酒店经营的企业等，对这些闲置的房地产项目进行再利用，鼓励分时度假以及闲置时间租赁等模式，用于满足各类游客的需求。对于闲置资产的再利用，可以使得资产拥有者在闲置时间获得一定的收益，政府也可以解决旺季客房不足和淡季资源大量闲置的问题，经营者可以通过分时度假的再利用和闲置资产的再利用，获得自己的经营收益。这样，政府就可以减少大规模的地产开发，防止短期基础设施过度投入而引发未来可能形成的债务危机。

纵观全世界的重点旅游景区，很少会出现类似中国的一些城市和地方大规模开发房地产的现象。原因在于土地私有和房地产税的征收。

土地私有严格限制了政府不受约束地征地扩张。而房地产税收则鼓励政府把短期行为放长，避免急功近利而导致未来的预算膨胀压力。同时也有来自当地居民的约束和监督。

中国的旅游业发展迅速，如果政府不去卖地，无法获得更多的财政资源进行旅游景区的基础设施配套建设。而且消费的扩张要求基础设施提升的速度加快，因此给政府带来了巨大的压力。但是在普遍以房地产开发为主导的城市发展模式下，旅游景区的发展也不可能例外，因此导致了在编制旅游发展战略的时候，对房地产开发的过度重视，进而复制了其他城市的发展模式，埋下了未来债务的隐患。

所谓从经济学的角度考虑旅游发展战略，从短期的卖地获利向长期的以消费者流量增加为主导的旅游发展模式转变，对于具有旅游资源禀赋优势的地区和城市，具有重要的参考意义。毕竟资源的有效利用，可持续发展和当地的长远利益，才是政府制定发展战略的重要依据。

（作者为中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家，编辑：朱弢）